Van juli tot december 2010 heeft België voor de twaalfde keer het Voorzitterschap waargenomen over de Raad van de EU. België, mee aan de wieg van de Europese Gemeenschap in 1957, heeft ondertussen al een flinke reputatie opgebouwd als " motor voor Europese integratie". De verwachtingen waren dus eens te meer hoog gespannen. Toch zou dit 12e voorzitterschap geen routinematige klus worden. In oktober 2009 was immers, niet zonder horten en stoten, uiteindelijk het Hervormingsverdrag van Lissabon geratificeerd. Vooral het domein van het Externe Optreden van de EU, waartoe ook het "Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid" (GVDB) behoort, zou gevoelig beïnvloed worden door de implementatie van het Verdrag. De evolutie van het roterende voorzitterschap van de belangrijkste fora (de Europese Raad, de Raad Buitenlandse Zaken) naar een vast voorzitterschap zou ongetwijfeld de slagkracht en visibiliteit van het Belgische Voorzitterschap verminderen. Het werd al snel duidelijk in de voorbereidingsfase dat België zich zou verzoenen en oplijnen met deze nieuwe realiteit. België besliste dan ook dat het in deze overgangsfase een Voorzitterschap zou voeren in steun van de permanente structuren en nieuwe gezagsdragers. In het domein van het GVDB werd Lady Catherine Ashton de nieuwe Hoge Vertegenwoordiger (HV) én permanente Voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken. België zou – zoals "ontslagnemend " Minister van Buitenlandse Zaken Steven Van Ackere het formuleerde – niet het vijfde wiel aan de wagen zijn tussen de vier belangrijkste "Lissabon-powers" (EU Raad, EU Parlement, EU Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger), maar wilde alles doen om deze wagen bij zijn eerste kilometers op de weg te houden. Dit op zich was al geen sinecure. Cathy Ashton is, naast haar verantwoordelijkheid als Hoge Vertegenwoordiger – zeg maar Europees Minister van Buitenlandse Zaken – ook nog Europees Commissaris én Vice-Voorzitter van de Commissie. Maar ondertussen kon ze tijdens de implementiefase van Lissabon en tegelijk de periode van het Belgische Voorzitterschap nog geen beroep doen op haar nieuw op te richten Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO). Op basis van deze realiteit heeft België resoluut gekozen voor een "Non - Voorzitterschap" in de geest van Lissabon, en volledig in steun van de initiatieven en actie van Hoge Vertegenwoordiger Ashton. Om de coördinatie en het overleg te optimaliseren werd een heuse "Task Force" opgericht met daarin Belgische diplomaten en medewerkers van de HV. Het is dan ook begrijpelijk dat België het in de voorbereidingsfase nooit zou hebben over een Belgisch "Voorzitterschapsprogramma". De Belgische GVDBaandachtspunten, resultaat van nauwe coördinatie tussen Buitenlandse Zaken en Defensie, werden aangereikt aan het Kabinet Ashton, dat ze gretig overnam met het oog op een kordater, coherenter, efficiënter en zichtbaarder GVDB. Ze vormden de basis van de talrijke initiatieven die België nam in de beperkte toegewezen tijdsperiode – het voorzitterschap in een tweede semester herleidt zich de facto tot 4,5 maanden werktijd.
België wilde in deze overgangsfase in de eerste plaats helpen bij (en tegelijk ook een beetje toezien op) de correcte uitvoering van het Lissabonverdrag. In dit verband stond het installatieproces van de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) vanzelfsprekend voorop. De werkzaamheden, bol van inter-institutionele en inter-nationale gevoeligheden, kregen hun verloop doorheen de Belgische voorzitterschapsperiode. Op basis van de Raadbesluiten van 26 juli en 17 november 2010 werd de EDEO formeel opgericht om operationeel te zijn vanaf 1 januari 2011. Vanuit Defensie-oogpunt was het belangrijk dat de militaire expertise (vooral in hoofde van de EU Militaire Staf – EUMS die dan toch werd opgenomen binnen de Dienst) niet gefragmenteerd zou worden. Bovendien was het ook van belang dat, inzake de beslissingsprocessen voor crisisbeheersing, de militaire stem zou kunnen gehoord worden door de Hoge Vertegenwoordiger zonder al te veel tussenechelons. Hiervoor zouden ondertussen de nodige garanties bestaan, niettegenstaande de creatie van een extra post "Managing Director", verantwoordelijk voor de coördinatie van crisisbeheersing. Bij het afsluiten van het Voorzitterschap blijven twee Belgische vragen voorlopig onbeantwoord : in welke mate wordt er overwogen om militaire expertise (lees "militaire attachés") toe tevoegen aan de verschillende EU-delegaties verspreid over de wereld ? Wat is de toekomstige plaats van het Europees Veiligheidsen Defensiecollege ten aanzien van de EDEO ? Tweede Belgische aandachtspunt m.b.t. de uitvoering van het Verdrag was de mogelijke implementatie van de aangeboden nieuwe instrumenten. Enige terughoudendheid in de omgeving van Lady Ashton noopte tot voorzichtigheid, vooral m.b.t. de clausules van solidariteit en wederzijdse bijstand. Toch investeerde België (en Defensie meer in het bijzonder) noemenswaardig in de exploratie van het implementatiepotentieel van een Lissabon-instrument in het capacitaire domein, met name de Permanente Gestructureerde Samenwerking. Hierop komen we verder uitgebreid terug. Naast de hierboven beschreven Belgische objectieven, eigen aan deze transitiefase, hadden Defensie en Buitenlandse Zaken van de Hoge Vertegenwoordiger groen licht gekregen om enkele andere GVDB-aandachtspunten op de agenda te plaatsen. Ze kunnen gecatalogeerd worden onder de drie klassieke thema's van operaties en missies, de partnerschappen en de capacitaire ontwikkeling. We zullen ze hierna kort toelichten, maar uit het vervolg zal blijken dat vooral in het capacitaire domein een belangrijk momentum werd gecreëerd, onder meer dankzij de ietwat on-traditionele, maar zeer vruchtbare informele Vergadering voor Defensieministers die onder voorzitterschap van Minister Pieter De Crem in Gent werd georganiseerd.
Er was tijdens het Belgische Voorzitterschap geen aanleiding tot het opstarten van nieuwe operaties. Het beheer van de lopende operaties gebeurt in wezen door de EUcrisisbeheersingsstructuren : Raadsbeslissingen worden voorbereid op de verschillende niveaus, van het politiek-strategische (PSC - COPS) tot het militair-technische (EUMS). De rol van het roterende Voorzitterschap in deze beperkt zich dan ook tot die van facilitator. Vanuit Defensie genoten vier operaties met militaire invulling bijzondere aandacht. Het mandaat van ATALANTA diende verlengd te worden vóór 12 Dec 10. De geplande Raad Buitenlandse Zaken (FAC) van 13 Dec was geen optie, om een mandaatsvacuum te vermijden. Een pittig detail : de beslissing werd niet genomen tijdens de formele FAC in MOD formaat van 09 Dec, maar wel op de Raad Ecofin van 07 Dec ! Het mandaat van zowel ATALANTA (de maritieme operatie voor de Somalische kusten ter bestrijding van de piraterij), als EUSEC (een Security Sector Reform missie in de Democratische Republiek Kongo) werd verlengd met twee jaar tot 2012. ALTHEA (de militaire stabilisatieopdracht in de Balkan) blijft voorlopig als een "Berlin-plus" operatie bestaan naast de non-executieve missie, weliswaar in een afgeslankte slagorde. Over een mogelijke verlenging van EUTM (een opleidingsopdracht in Uganda, opgestart in mei 2010 ten voordele van de Somalische veiligheidstroepen) wordt pas beslist in het voorjaar van 2011.
De meeste aandacht ging uit naar de zoektocht voor betere samenwerking tussen NAVO en EU. De positieve chemie tussen de Hoge Vertegenwoordiger Ashton en de NAVO Secretaris-generaal Rasmussen lijkt voorlopig niet bij machte om de gekende politieke obstakels uit de weg te ruimen. Daarom werd tijdens het Belgische Voorzitterschap vooral geïnvesteerd in de verdere uitwerking van praktische en capacitaire samenwerkingsprojecten met het oog op toepassing in de gezamenlijke operatietheaters. Counter IED : Counter Improvised Explosive Device Het is in deze context dat de initiatieven rond Medische Steun en Counter IED ondertussen hebben geleid tot een gemeenschappelijk document, als basis voor verdere exploratie. Bovendien plaatste België zich in een faciliterende rol met initiatieven op verschillende niveaus : een bezoek voor de NAVO -en EU Militaire Vertegenwoordigers aan de Hoofdkwartieren in Northwood (UK) van de respectievelijke maritieme operaties ATALANTA (EU) en OCEAN SHIELD (NAVO), alsook de "hosting" van een C-IED demonstratie georganiseerd door NAVO. Toch bleek bij deze onschuldig ogende initiatieven hoe de politieke kloof tussen enkele landen zelfs de meest elementaire vorm van samenwerking tussen beide organisaties vooralsnog blijft hypothekeren. De Hoge vertegenwoordiger onderschreef de Belgische ambities om ondermeer het EUAU partnerschap te verstevigen. In dit licht kregen de "Away days", georganiseerd ten voordele van het Militaire Comité een Afrikaanse bestemming. Naast een bezoek aan de EUTM Somalië stond een werkontmoeting met de Afrikaanse Unie Commissie in Addis
Abeba (Ethiopië) op het programma. Voor verschillende deelnemers bleek deze study trip een "de visu" ontdekking van onbekend terrein. Een beter inzicht in de evolutie van de Afrikaanse Vredes-en Veiligheidsstructuur en een gedachtenwissel over conflictpreventie en de voorbereiding van strijdkrachten voor vredesondersteunende operaties hebben ongetwijfeld een nuttige basis gelegd voor verdere versterking van het EU-Afrika strategisch partnerschap, dat hopelijk ook een nieuwe dynamiek krijgt dankzij de installatie van de EDEO.
Een geloofwaardig GVDB vereist een aangepaste set van capaciteiten, beschikbaar en getraind voor inzet in mogelijke operaties en missies. In het licht van het "EU trademark", de comprehensive approach, is het belangrijk de ontwikkeling van deze capaciteiten vanuit een civilo-militaire invalshoek te benaderen. Het Europese ambitieniveau inzake veiligheid en defensie gaat immers verder dan het ontplooien van militaire slagkracht voor het in stand houden of herstellen van vrede en veiligheid in risicogebieden in de Europese belangensfeer. Het is in die zin dan ook niet meer dan logisch dat de herziening van de Civiele en Militaire "Headline Goals 2010" tijdens het Belgische Voorzitterschap geleid hebben tot één overkoepelend politico-strategisch document, dat de basis moet zijn voor het exploreren van civilo-militaire synergieën inzake capacitaire ontwikkeling.
Met het oog op een meer coherent GVDB vindt de HV het belangrijk de snelle interventiecapaciteit van de EU te versterken. Het is duidelijk dat we hiermee in de sfeer van de EUBG terecht komen. Het merendeel van de EU-Lidstaten is niet gewonnen voor een fundamentele herziening van het concept. Toch zit het sommigen hoog dat, sinds het paraat stellen van de eerste Battlegroups in 2007, deze speermacht totnogtoe nooit effectief werd ingezet. Bovendien blijven vacante plaatsen op de beurtrol van het "Standby Roster" voor 2012 en 2013 voorlopig oningevuld. Dit onrustwekkende fenomeen dreigt de geloofwaardigheid van het concept te ondermijnen. Daarom is er niet alleen dringende nood aan creatieve oplossingen voor dit probleem, maar is het des te belangrijker een reflectie te starten naar de ware oorzaken ervan. Mogelijke inzet van militaire middelen in geval van natuurrampen zoals we die kenden in Haïti in 2010 was één van de onderwerpen van een Brussels Defence Debate, georganiseerd door het Belgische Voorzitterschap. De link naar EUBG's is in deze snel gelegd. Het toevoegen van een civiele component aan deze voorlopig militaire Battlegroups wordt Op 6 december 2010 maakten de Ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken van Frankrijk, Duitsland en Polen een "Weimar-paper" over aan HV Ashton, waarin ze aandachtspunten en denkpistes aanreiken voor de versterking van het GVDB.o.m. voorgesteld in het recente Weimar Paper en kan ook in deze context worden begrepen. Het blijft echter de vraag in hoeverre de uitbreiding van inzetmogelijkheden voor de Battlegroups de voornaamste wezenlijke hinderpaal voor effectieve inzet, met name het gebrek aan politieke wil, uit de weg kan ruimen.
Het instrument Permanente Gestructureerde Samenwerking, dat werd aangeboden door het Verdrag van Lissabon, heeft de laatste jaren al heel wat inkt doen vloeien. Het kreeg verschillende acroniemen toebedeeld, maar blijkbaar is "PESCO" (Permanent Structured Cooperation) nu universeel aanvaard. Over de inhoud van dit instrument is er voorlopig minder eensgezindheid. De teksten dateren al uit de periode waarin de eerste pennetrekken van een "Europese Grondwet" werden gezet. We schrijven 2003, de prille jeugdjaren van het "EVDB" in volle ontwikkeling. Gedreven door de integratiegedachte zou de "Permanente Gestructureerde Samenwerking" aan die landen die het wensen, de kans bieden sneller vooruitgang te boeken in de ontwikkeling van defensiecapaciteiten, in een geest van doorgedreven samenwerking. Om redenen die we kennen zou het tot 2009 duren eer de toenmalige protocolteksten onder het Verdrag van Lissabon zouden geratificeerd worden. Het intergouvernementele karakter van GVDB en de stagnatie van de GVDB-dynamiek zorgen ervoor dat er vandaag maar een flauwe appetijt bestaat voor implementatie van deze institutionele voorziening. Toch wilde het Belgische Voorzitterschap, overtuigd van de mogelijke toegevoegde waarde van PESCO, en met het akkoord van de HV, het debat levend houden en plaatste het zelfs prominent op de agenda. In de voorbereidende maanden op het Voorzitterschap werd een grondige interne reflectie gevoerd die leidde tot een Belgische position paper, dat spontaan werd onderschreven door zowel Hongarije als Polen. Met deze basis organiseerde Defensie in de eerste dagen van het Voorzitterschap een seminarie, waarin het vooral wou voortbouwen op de eerder door Spanje georganiseerde reflectie-oefening en wou komen tot een gemeenschappelijk begrip van PESCO. Al snel werd het gebrek aan appetijt bevestigd : een verschillende lezing van de voorbijgestreefde protocolteksten, het bindende karakter van de te definiëren criteria, de schrik voor een GVDB aan twee snelheden en de afkeer voor een bijkomend institutioneel burocratisch raamwerk blijken momenteel de voornaamste hinderpalen voor een snelle implementatie. Toch zal in de maanden, volgend op dit seminarie, blijken hoe PESCO en zijn potentieel impliciet aanwezig blijven in de capacitaire discussies.
Naar goede gewoonte organiseert elk roterend Voorzitterschap een Informele Vergadering voor de EU Ministers van Defensie, telkens weer een gelegenheid voor politieke reflecties rond GVDB. De onduidelijke overgangsfase naar de post-Lissabonconstellatie zou echter een specifieke stempel drukken op scenario en verloop van deze Informele Vergadering waarvoor België reeds in 2009 Gent als bestemming had gekozen. Barones Catherine Ashton, Hoge Vertegenwoordiger, had zeer graag, in de geest van het Lissabonverdrag, deze Informele Vergadering voorgezeten. Onverenigbaarheden van agenda's maakten echter dat ze node de voorkeur moest geven aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in New York. Deze samenloop van omstandigheden vormde de aanleiding voor een creatieve oplossing : er werd geopteerd voor een zeer informele vergadering in beperkt formaat, voorgezeten door de Belgische Minister van Defensie Pieter De Crem. NAVO SecGen de Hoop Scheffer en UK MOD Brown organiseerden in september 2008 in Londen een informele bijeenkomst voor de NAVO MOD's om er, in navolging van de NAVO Top in Boekarest van april 2008 een reflectie over transformatie te voeren. Deze vergadering wordt nu nog getypeerd als de "Armchair meeting" van Londen. Geïnspireerd door een gelijkaardige setting in NAVO-verband die tot uitstekende resultaten had geleid werd een werkdiner georganiseerd, uitsluitend voor de MOD's en met slechts één gespreksthema : Hoe kunnen we de toenemende vraag naar EU-actie enerzijds, de capacitaire lacunes en de steeds slinkende nationale defensiebudgetten anderzijds verzoenen ? De formule miste haar doel duidelijk niet. Zelden hebben we een inhoudelijk zo rijke politieke discussie meegemaakt. Vooreerst reikte de Hoge Vertegenwoordiger vanuit New York – via videoconferentie - haar belangrijkste boodschappen aan : het belang van pooling en sharing, van gezamenlijke civilo-militaire research, en van het streven naar een grotere complementariteit met NAVO. Het daarop aansluitende debat onder de 27 EU MOD's was tegelijk substantieel en concreet : het antwoord op de verminderde nationale budgetten wordt gezien in het aanvaarden én de realisatie van meer én betere vormen van samenwerking. De Duitse Minister Zu Guttenberg stelde voor om de militaire capaciteiten onder te verdelen in drie categorieën : diegene die men op nationaal niveau wenst te houden, een tweede categorie die in aanmerking komt voor pooling en tenslotte een derde die aanleiding kan geven tot role and task sharing. Deze laatste veronderstelt impliciet het aanvaarden van een zekere graad van interdependentie. Een uitgesproken politieke steun werd betuigd aan het Europees Defensie-Agentschap (EDA). Het staat buiten kijf dat het Agentschap een belangrijke rol zal moeten spelen in de zoektocht naar nieuwe opportuniteiten voor multinationale samenwerking en de coördinatie van deze initiatieven. In een plenaire sessie in aanwezigheid van een NAVO-delegatie tenslotte werd, in lijn met de boodschap van de HV, opgeroepen om nieuwe opportuniteiten te zoeken voor capacitaire samenwerkingsprojecten tussen beide organisaties. De budgettaire actualiteit, de on-traditionele setting, een gedegen inhoudelijke voorbereiding door alle betrokkenen en een gedreven voorzitter waren de belangrijkste succesfactoren voor deze Informele Vergadering, waarvan de outcome staat geboekstaafd als "the Ghent Framework".
In parallel met de implementatie van het Verdrag van Lissabon groeide het bewustzijn voor de opportuniteit van een formeel forum voor Veiligheid en Defensie, waarin de MOD zelf beslissingen zouden kunnen nemen in de materies waarvoor ze exclusief bevoegd zijn. Bijna vanzelfsprekend komen we hierbij in het domein van de ontwikkeling van defensiecapaciteiten.Op 09 december vond voor het eerst een Formele Raad Buitenlandse Zaken in formaat MOD's plaats. Tijdens deze vergadering, voorgezeten door de HV Ashton, werden niet alleen formele Raadsconclusies aangenomen, maar werd "the Ghent framework" unaniem als referentie geconsolideerd. Met de Informele MOD vergadering en het daaruit resulterende "Ghent Framework" werd een stevig politiek momentum gecreëerd. In november 2010 ontwikkelden Duitsland en Zweden een gezamenlijke Food for thought-paper met concrete voorstellen van methodologie voor uitwerking van de "Ghent initiative" op basis van de ideeën van MOD Zu Guttenberg.
Op haar Steering Board van 09 december 2010 werd het EDA gevraagd (en de Lidstaten aangemoedigd) om verder opportuniteiten voor Pooling & Sharing te onderzoeken en voor te stellen.
Op 4 februari 2011 verstuurde de Voorzitter van het EU Militair Comité een brief aan de CHOD's van de EU Lidstaten waarin hij peilt naar inzichten, opportuniteiten en voorstellen inzake samenwerking.De uitdaging voor de komende maanden en jaren ligt ongetwijfeld in de vertaling van deze politieke intenties in de meest aangepaste concrete samenwerkingsvormen tussen de Defensies van de verschillende Lidstaten. Hiertoe werden reeds enkele initiatieven genomen.
Financiële voordelen, operationele meerwaarde (met o.m. verhoogde interoperabiliteit door grotere standaardisatie) en het vermijden van duplicaties moeten de doelstellingen zijn. Er bestaan al tal van samenwerkingsprojecten. Onder de budgettaire druk en dankzij de recente impuls zullen andere volgen. De meeste van deze "ad hoc"clusters zijn ingegeven door financiële overwegingen en bestaan uit een beperkt aantal deelnemende lidstaten. Het is belangrijk dat deze initiatieven niet uitsluitend de nationale belangen van de deelnemende partners dienen, maar evenzeer bijdragen tot de Europese doelstellingen van het GVDB. Ze mogen m.a.w. geen centrifugaal effect teweeg brengen. Om deze reden is het evenzeer belangrijk dat de dirigent(en) van deze bijzonder complexe oefening duidelijk gekend én erkend is (zijn). Alle ogen zijn in deze gericht op het EDA dat voor een cruciale periode staat. Het uitblijven van tastbare resultaten en deliverables zal in de komende jaren ongetwijfeld aangegrepen worden door de EDAsceptici om de geloofwaardigheid van het Agentschap in vraag te stellen. Anderzijds ligt er evenzeer een grote verantwoordelijkheid bij het Militaire Comité. Samengesteld uit de militaire vertegenwoordigers van de CHOD's staat dit forum op de eerste rij om de "militaire" bereidheid tot samenwerking vanuit de verschillende nationale staven te peilen. Bezorgd over mogelijke operationele en structurele consequenties zullen deze zich zeker niet tot overhaaste avonturen laten verleiden. Het eerder besproken Lissabon-instrument PESCO heeft, zo bleek, enige tijd voor verdere reflectie en rijping nodig. Toch merken we dat in de lopende discussies rond samenwerking, pooling en sharing PESCO als vanzelf terug aan de oppervlakte komt. Met het oog op het harmoniseren en begeleiden van de talrijke multinationale samenwerkingsinitiatieven ten gunste van een efficiëntere Europese capaciteitsopbouw, zal blijken dat PESCO, mits een creatieve lezing van de protocolteksten, een waardevol instrument kan zijn.
België kreeg haar twaalfde voorzitterschapsbeurt op een historisch moment. Net tussen de ratificatie van het Hervormingsverdrag van Lissabon en de operationalisering ervan waren de omgevingsfactoren verre van gemakkelijk. Het roterende voorzitterschap was niet langer de kapitein van het schip. België koos in deze overgangsfase voor de rol van "co-piloot". De verantwoordelijkheden bleken vaag, de coördinatie met de EUgezagsdragers soms moeilijk en tijdrovend, maar de Belgische keuze is achteraf de beste gebleken. Op basis van haar jarenlange Europese ervaring, de deskundigheid van haar diplomatenkorps en administraties, en haar organiserend vermogen is België erin geslaagd om een meer dan gewaardeerde steun te betekenen voor de Hoge Vertegenwoordiger en haar omgeving in deze delicate periode. Weliswaar zonder revolutionaire doorbraken te realiseren voor het GVDB hebben we, tot tevredenheid van de Lidstaten, de continuïteit verzekerd in de belangrijkste dossiers. Met het "Ghent Framework" is er een belangrijke politieke aanzet gegeven voor een Europese defensieconfiguratie die, ten gevolge van een steeds evoluerende geo-politieke omgeving en van de budgettaire realiteit, onvermijdelijk zal gebaseerd zijn op multinationale samenwerkingsmodellen.
Bij het schrijven van deze lijnen wordt de effectieve werking van de EDEO voelbaar en ziet het ernaar uit dat de verdere ontwikkeling van het GVDB binnen deze Dienst de aandacht zal krijgen die de lidstaten verwachten. De rol van de roterende voorzitterschappen zal onvermijdelijk verder in belang afnemen ten voordele van de nieuwe structuren. Toch ben ik overtuigd van de meerwaarde die ze zullen houden, als een gepriviligeerde gesprekspartner die de nodige impulsen kan geven om te vermijden dat de effectieve ontwikkeling van het intergouvernementele GVDB al te veel wordt geremd door de institutionele bureaucratie. De bouw van Europa is een proces van lange duur. Waar Defensie door velen wordt gezien als een domein met potentieel voor een verregaande integratie, wordt dit proces ontegensprekelijk bemoeilijkt door de gevoelige dualiteit tussen samenwerking en behoud van soevereiniteit. Het beheren van deze dualiteit met als doel een versterkt intergouvernementeel GVDB wordt vanaf nu vooral een uitdaging voor de Hoge Vertegenwoordiger Cathy Ashton en haar EDEO.